日前，2021年河南省住房城乡建设工作会报告发布。报告显示：2020年，我省全省开工棚改安置房 16.19 万套、基本建成 24.77 万套，新开工公租房4623套，圆满完成年度目标。2021年积极推进老城区棚户区改造，严格棚户区改造范围和标准，加快在建项目建设进度，新开工棚改安置房10万套、基本建成13万套以上。

在资金来源上，报告指出：“积极争取中央补助资金，配合财政部门做好棚改专项债发行工作，充分发挥国有融资平台作用，鼓励民间资本进入棚改领域，争取更多资金支持”。

关于棚改资金来源，2014至2017年5月底，棚户区改造项目资金来源主要为纳入国务院棚改计划台账的项目中央预算内资金+政策性银行项目贷款。2017年5月在防范化解地方政府债务风险的政策背景下，财政部出台财预[2017]87号文件：《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，地方政府通过政府购买服务方式从政策性银行项目贷款模式叫停，棚户区改造融资模式发生重大政策性变化。

2018年3月1日财政部和住房城乡建设部联合发布《关于印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知》，棚户区改造项目正式进入地方政府发行项目投资与收益自求平衡专项债券新阶段。据公开报道显示河南省2019年度共发行棚改专项债券454.8亿元，用于河南省18地市的376个棚改项目，对应项目总投资为5030.09亿元。另外还安排专项资金53.8亿元，重点支持城市棚户区改造项目顺利开工建设和发放住房租赁补贴。

2020年受老旧小区改造政策影响，棚改专项债发行一度停滞，棚改项目资金渠道受到严控。下半年才针对已开工项目开放申报发行通道，但明确要求严禁用于货币化安置项目。

2021年财政部和国家发改委办公厅关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求通知文件里对棚户区改造项目明确定位为主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。可以预见的是，地方政府棚改项目主要依靠专项债券资金模式已成为过去式。

那么，2021年度以后新上棚改项目如何融资？来，我们再回顾一遍《2021年河南省住房城乡建设工作会报告》划重点：“积极争取中央补助资金，配合财政部门做好棚改专项债（在建项目）发行工作，充分发挥国有融资平台作用，鼓励民间资本进入棚改领域，争取更多资金支持”。

资金是棚户区改造顺利实施的一个重要支撑，在目前新政策背景下通过政府主导、市场运作，探索创新棚改投融资新机制，多渠道解决棚改资金来源问题：

七种渠道解决棚改资金

一、地方政府专项债券：目前虽然棚改新建项目申报发行专项债券受到严格限制，但政策导向依然支持已开工在建棚改项目发行地方政府专项债券融资。2020年河南省棚改专项债券（一至三期）发行总额 331.79 亿元，募集资金用于河南省 17 个地级市的共 348 个棚户区改造项目，主要为在建棚改项目的新增专项债券资金。

二、中央预算内投资：通过发改口积极申报中央预算内投资资金。今年2月份国家发改委、住建部发布《关于下达保障性安居工程2021年第一批中央预算内投资计划的通知》（发改投资〔2021〕198号），将保障性安居工程2021年第一批中央预算内投资计划296.93亿元，以投资补助方式切块下达，用于支持城镇老旧小区改造和棚户区改造配套基础设施建设。其中用于棚改贷的有101.95亿元。

三、地方政府配套资金：地方区县政府可以通过以下三种方式筹措作为棚改项目的配套资金。一是加大财政资金筹措力度，区县政府可以通过城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道,安排资金用于棚户区改造支出；二是从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造；三是有条件的地方可以对棚户区改造项目给予贷款贴息。省级财政还会根据各地政府棚户区改造投入情况给予适当奖补。

四、本级城投公司“融投建管还”五位一体市场化方式直接融资和间接融资：地方政府将具备条件的国有资源、资本、资产、资金注入完成市场化转型的国有投融资公司,支持其充分利用信贷和资本市场进行多元化融资。如驻马店产业投资集团通过市场化转型发展资产规模近400亿元，涵盖金融、产业、建设等六大经营板块的集团化公司，全资和控股子公司14家、参股子公司11家在全省具有一定影响力的地市级国有投融资公司。2020年6月获评“AA+主体信用评级”，融资能力得到全面提升。签约授信总额达127亿元。统筹运用供应链、商业保理、融资租赁、私募基金、融资担保等进行创新融资，从单一的银行业直接融资拓宽为“银行+债券+基金”等多口径融资，实现了投融资多元化发展，逐步构建“投、融、建、管”一体化的公司格局。

五、积极利用国有企业债券融资。完成市场化转型的政府城投公司、承担棚户区改造项目的企业可以申请发行企业债券、中期票据或私募债券,专项用于棚户区改造项目。如河南省辉县市豫辉投资有限公司2020年公司债券于元月14日成功簿记建档，顺利完成发行工作。本期债券经中证鹏元评级，公司主体为AA，债项为AAA，债券规模8亿元，期限7年，票面利率4.32%，用于辉县市富庄棚户区改造项目。

2020年8月12日国家发展改革委核准同意平顶山发展投资控股集团有限公司发行公司债券20亿元注册，所筹资金16.8亿元用于平顶山市新华区光明路建设路周边区域及大香山路周边区域棚户区改造项目，其中3.2亿元用于补充营运资金。

六、加大企业改造资金投入。积极鼓励国有工矿企业、国有林区(场)、国有垦区(农场)出资参与政府统一组织的国有工矿棚户区、国有林区(场)危旧房和国有垦区(农场)危房改造,参与的棚户区改造项目符合《财政部国家税务总局关于企业参与政府统一组织的棚户区改造支出企业所得税税前扣除政策有关问题的通知》(财税〔2012〕12号)规定条件的,其改造资金补助支出准予在企业所得税前扣除。要充分调动企业职工积极性,积极参与棚户区改造,合理承担安置住房建设资金。

2010年经国家林业局批准，河南省林业棚户区（危旧房）改造工作全面启动，当年国家下达河南省国有林场危旧房改造任务3101户、面积258925平方米。林场棚改惠及全省15个省辖市85个国有林场、11个湿地保护区和2个森林公园的12958户林场职工，国有林场棚户区彻底告别危旧房。

七、利用社会资本参与棚户区改造。创新财政支持方式,通过补助、贴息、奖励、税费减免等措施,鼓励和引导社会资本以多种方式参与棚户区改造。国务院关于加快棚户区改造工作的意见国发〔2013〕25号文规定：“鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。”目前各地实务中采用较多的是片区综合开发自求平衡项目中将棚户区改造中的安置房建设作为其中一项建设内容实施。

如在合规闭环和资金自求平衡闭环的基础上实施的某县城北部片区综合开发项目，主要建设内容包括土地征收、拆迁安置、土地平整、道路建设、安置房建设和产业导入等。项目估算总投资约10.1亿元。规划征收土地 1534亩，共安置 380 户。合作模式为政企合作政府方指定的出资代表与中标人或中标人全资子公司双方共同出资在项目所在地设立项目公司。采用“区域内投入产出自求平衡”模式实施，项目公司作为项目法人经政府方授权采用企业投资核准方式立项并负责项目的立项、融投、建设、运营和收益还款，回报来源主要为区域增量收入。该模式充分发挥了市场动能的投融资新机制。

作者 ：吴智勇

中建政研智库研究院副院长