文、供图 / 新疆交通投资（集团）有限责任公司

S21 阿乌项目黄花沟段（供图 / 新交科文化传媒公司）

交通运输业是国民经济的基础性、先导性产业，其发展对区域经济发展具有巨大的推动作用，尤其在新疆，历史地理十分特殊，加快高速公路交通建设对促进新疆资源开发、扩大开放、改善民生、巩固国防，实现经济发展和长治久安具有重要的基础保障作用。

第三次中央新疆工作座谈会以来，新疆交通运输事业取得了长足发展，但与高质量发展和建设交通强国新疆篇章的要求相比，与人民群众日益增长的美好出行需求相比，仍存在一些突出短板和薄弱环节，主要体现在高速公路具有建设周期长、投资资金大、施工规模大和财务生存难度大等问题。结合新疆实际，思考解决高速公路建设资金不足的问题，为实现“疆内环起来，进出疆快起来”提供资金保障。

新疆高速公路投融资模式

目前，高速公路项目投融资的主要方式以政府直接投资模式、授权企业特许经营、PPP 模式 3 种模式为主。

政府直接投资模式（政府还债公路）

政府直接投资是公路项目最为传统的方式，由政府直接投资建设和运营项目，通常由行业主管部门下的事业单位作为项目法人，通过地方财政拨款、中央财政补贴等方式取得项目实施所必要的资本金，再通过申请发行专项债券方式，获取项目投资所需的债务性资金。

政府直接投资模式下，优势是政府对项目的投资建设等过程能够高度控制，融资成本较低。

不过其融资端的弊病比较明显：一是因公路项目通常投资大、回收周期长，导致地方财政的前期投入负担过重；二是发行专项债券规模受债务额度限制，资金体量受限。

授权企业特许经营模式

授权企业特许经营模式指政府授权或委托有关企业法人项目单位实施高速公路项目投资建设。通常由地方交通投资平台作为项目法人，使用财政资金、企业自筹资金、专项债券和市场化融资进行项目投资。

相对于政府直接投资模式，该模式拓宽了资金筹措来源，突破了政府专项债券额度限制，提高资金保障度。

然而，该模式具体操作尚不明确，一是采用该模式实施项目属性为政府还债路还是经营性道路不明确；二是该模式对项目自身收益要求较高，需要通过通行费收入和其他收入覆盖专项债券和市场化融资的还本付息；三是项目实施过程中企业承担了部分风险，且企业投资部分回报来源存在不确定性。

ppp 模式

PPP 模式

PPP 模式下，收费公路项目通常由政府和社会资本共同组建项目公司、组织实施项目建设。

政府相关部门赋予项目公司特许经营权，由项目公司作为项目法人实施项目。项目资金来源为社会资本出资以及项目公司向银行贷款或其他方式筹得的资金，有些情况下，政府也进行部分投资。

收费公路 PPP 模式具有以下优势：

一是缓解政府投资建设高速公路的资金压力，优化收费公路建设资金来源结构，实现交通运输部门融资风险的部分转移。

二是创新服务和激励约束机制，提高服务质量和服务效率。

三是既为公路行业发展提供融资渠道，又为社会资本提供了投资渠道，实现双赢或多赢。

案例：五工台至克拉玛依高速公路“传统”模式

项目主线全长约 206.72 公里，其中：新建 19.42 公里，改建 187.3 公里，主线采用双向四车道高速公路标准建设，设计速度 100公里 /小时。项目采用“传统”模式，合作期限为 33 年，其中建设期 3 年，运营期 30 年。

项目公司具体负责项目融资、建设、运营、养护、债务偿还、资产管理、移交等事宜，自主经营，自负盈亏。项目总投资 45.25 亿元，其中项目资本金15.25 亿元，其余资金为债务性融资。

五克高速

案例：阿勒泰至乌鲁木齐高速公路“企业投资基金”模式

全线总里程约 354 公里（含连接线），主线采用双向四车道和六车道高速公路标准建设，设计速度 120 公里 / 小时。项目采用“企业投资基金”模式，合作期限为 32 年，其中建设期 2 年，运营期 30 年。

项目公司具体负责项目融资、建设、运营、养护、债务偿还、资产管理、移交等事宜，自主经营，自负盈亏。项目总投资114 亿元，其中资本金为 22.8 亿元，其余资金为债务性融资。

新疆高速公路投融资模式的应用实践及困境

新疆高速公路投融资模式的应用实践

传统融资模式

“财政资金 + 专项债模式”的传统模式主要用于政府还债收费公路。

企业投资模式

（1）专项债券 + 市场化融资模式

项目单位按照经营性公路自行开展项目前期手续，并正常开展项目施工招标。该模式特点有：企业将“专项债券 +市场化融资模式”用于经营性公路的建设中。

（2）企业投资 + 基金模式

项目资本金层面，通过基金募集引入有资金实力的社会投资人共同参与本项目投资。项目单位与企业投资基金共同设立项目公司，项目单位对项目公司控股并投入一定的资本金，企业投资基金以参股股东的身份向项目公司投入资金，用于该项目资本金。债务性资金层面，通过银行贷款解决。

该模式特点有：企业投资基金模式通过引入有资金实力的施工企业与项目单位共同参与新疆公路投资，一是成功吸引了社会资本闲散资金用于新疆公路建设；二是降低了项目单位的资本金融资成本；三是释放项目单位部分自有资金用于更多的项目建设投入。该模式实施之后，已在全国其多个省区推广使用。

PPP+ 建设期运营期收益置换模式

由于新建待建高速公路项目财务效益普遍不佳，社会投资人对于 PPP 高速公路项目热情不高，地方政府债务负担较重，也无更多财力投入高速公路建设。

案例：那拉提至巴伦台公路项目“PPP+ 建设期运营期收益置换”模式

项目主线路线全长 217.604公里，按四车道一级公路标准建设，设计速度 100 公里 / 小时。项目采用“PPP+ 建设期运营期收益置换”模式，合作期限为 35 年，其中建设期 5 年，运营期 30 年。

项目公司具体负责项目融资、建设、运营、养护、债务偿还、资产管理、移交等事宜，自主经营，自负盈亏。项目总投资 237.48 亿元，项目资本金为96.18 亿元（资本金占总投资比例为 40.05%），其余资金为债务性融资。

拿巴高速

在此背景下，项目单位通过与其他合作方组建联合体共同参与 PPP 投标，共同完成项目资本金出资，并与其他合作方通过建设期和运营期的收益置换交易，提升项目对其他合作方的吸引力。

该模式特点有：一是项目单位放弃资本金出资对应的施工建设任务，合作方通过提高施工杠杆比率增加了其对应的施工建设任务，总体提高了合作方在建设期的投资收益水平，提升了项目吸引力；二是合作方的资本金出资一直存续到项目公司清算，减少了项目单位资本金直接（或回购）出资，打破了项目效益不足情况下、常规的合作方提前股权退出机制，实现了 PPP 项目的长期真股权投资；三是通过建设期与运营期的收益置换，充分发挥了合作方在建设期的施工管理优势，也发挥了项目单位的运营管理优势。

新疆高速公路投融资困境

全国高速公路建设投融资模式存在的共性问题，新疆也不可避免。例如，缺乏完善的高速公路投融资制度保障且政府扶持力度不足，高速公路建设投融资模式创新能力不足等，但是新疆在高速公路建设发展过程中，由于地理位置、经济发展水平、思想观念等方面的特殊性差异，还存在一些带有当地特征的问题。

建设运营成本高于全国平均水平

通过分析新疆高速公路建设项目总体特点，“十四五”建设部分项目地处山地，具有投资较高、桥隧占比较大的特征，如那拉提至巴伦台公路项目、乌鲁木齐 -尉犁高速公路单公里投资在1～1.5亿元，建设成本高于全国平均水平。同时考虑南北疆发展差异和地质灾害等情况，高速公路养护成本和运营成本较高。

高速公路交通流量小

一是新疆地处西北，位于国家交通网的末梢，行使的车多为本地车辆，外地过境车辆少；二是新疆是欠发达地区，人流、物流量相对较少；三是与高速公路并行的非收费公路、铁路和民航的快速发展分流了部分公路运输量。

收费标准偏低，定价策略单一

与国内经济发展水平相当的省市相比，2021 年新疆高速公路收费标准一类车在 0.30 ～ 0.472 元 / 车公里之间，相对较低，六类车在 2.05 ～ 3.23 元 /车公里之间，相对较高。另外，国内大部分省（市）在执行基本收费标准的基础上，还执行桥隧加收政策，新疆高速公路的收费标准相对于其他省份整体偏低，定价策略单一。

新疆高速公路投融资模式的对策研究

适当放松专项债政策，拓宽应用范围，推广经营性公路“专项债券 + 市场化融资”模式

一是争取延长现行专项债发债期限政策，拉长还债周期，使之与经营性公路的收费期限相互匹配，保障政府还债路具备更大的实施弹性；二是将专项债参与的公路项目专门划分出专项债还款政府性基金收入，将专项债作为项目最优先还款目标，保障专项债的还款来源；同时收入划分还款模式能够解决专项债“收支两条线”的问题，调动企业参与专项债项目的积极性，三是充分发挥五工台至克拉玛依高速公路的示范引领作用，持续将“专项债券 + 市场化融资模式”用于新疆经营性公路的建设中。

成立产业引导基金，积蓄公路建设资金活水

建议用好基金杠杆，成立新疆公路产业引导基金，以财政出资为引，广泛吸引央企和优质地方国企参与，同时将收费公路超额收益纳入产业引导基金中。一是用作新建公路的项目资本金，缓解新疆项目资本金出资难题；二是为效益差的经营性公路提供可行性缺口补贴，实现路网补偿、投资收益的再分配，促进路网均衡发展。

加强收费政策的研究与应用

一是桥隧加收方面。对于新疆收费公路桥隧通行费定价方案分两步走：第一步按桥隧长度判断是否执行加收；第二步按桥隧单公里造价与基本路段单公里造价的倍数或按桥隧投资加收，具体加收标准需经过系统全面分析后再确定。

二是动态调价方面。在自治区人民政府办公厅《关于完善收费公路价格政策 促进我区交通基础设施建设有关事宜的通知》的基础上，根据社会经发展水平、道路使用者支付能力、实际交通量等因素，细化完善收费公路车辆收费标准调整机制。

三是收费期限方面。根据《收费公路管理条例》（修订稿）等政策取向，结合新疆债务规模大、收费回报率低、项目融资困难等现实情况，为充分利用收费价格空间的弹性和灵活性，建议争取新疆高速公路收费期限在现有 30 年的基础上再延长收费期限。

探索项目资源补偿

探索创新“交通基础设施 +”土地开发、文旅康养等投资模式，研究推动交通基础设施与土地开发融合发展模式。打造以出行、环境为核心的绿色生态社区，推动交通建设与资源开发、产业发展有机融合。可积极探索旅游资源、土地资源、市政停车场、光伏、风电等资源反哺高速公路的资源补偿模式。

来源：《交通建设与管理》杂志2022年第二期